DESAFIOS REGULATÓRIOS PARA A BIOECONOMIA, POR GUSTAVO SOARES E JOSÉ VITOR BOMTEMPO

Por Gustavo Soares (*) e José Vitor Bomtempo

Nas postagens anteriores desta série, as iniciativas em bioeconomia têm sido apresentadas como emergentes, isto é, como atividades ainda em processo de estruturação. Essa estruturação apoia-se em quatro dimensões principais (matérias-primas, tecnologias, produtos e modelos de negócios) que coevoluem entre si e respondem a aspectos presentes no macroambiente como políticas e regulações. As políticas já foram abordadas em postagens anteriores, destacando por exemplo os desafios na formulação de políticas para a bioeconomia e as características de determinadas políticas aplicadas, no Brasil e no mundo. Entretanto, sobre as regulações pouco ou quase nada foi discutido até agora.

Este artigo busca então lançar a discussão sobre regulação e bioeconomia, procurando identificar quais devem ser os principais desafios regulatórios para a construção da bioeconomia. Além disso, apoiando-se na longa trajetória brasileira em indústrias intensivas no processamento de biomassa, exploram-se as contribuições que essa experiência pode oferecer aos reguladores envolvidos na construção da bioeconomia. As figuras 1 e 2 ilustram respectivamente a estruturação da indústria brasileira de biocombustíveis e a estrutura, ainda em construção, da bioeconomia. Pode-se observar que a bioeconomia surge como um ambiente de grande complexidade e, portanto, desafiador para os agentes públicos e privados.

Figura 1- Indústria de biocombustíveis brasileira

Fonte: Elaboração própria

Figura 2- Bioeconomia em construção

Fonte: Elaboração própria

Transições de sistemas tecnológicos e o papel do regulador

A bioeconomia tem sido apresentada como uma alternativa às indústrias de base fóssil, todavia, a realização dessa transição depende de sua estruturação e do ganho de competitividade dos bioprodutos. Ou seja, é preciso que as novas tecnologias utilizadas para transformar a biomassa em bioprodutos se desenvolvam a ponto de conseguirem conviver com, ou até mesmo substituir, os processos e produtos tradicionais.

Segundo Geels, um dos autores de referência nos estudos das transições, as tecnologias surgem nos chamados nichos tecnológicos, ambientes protegidos das leis de mercado que permitem a experimentação e o aprendizado no uso das novas tecnologias. Uma vez ultrapassadas as fronteiras dos nichos, e conforme as tecnologias são difundidas na economia, um novo regime sócio-técnico surge e, consequentemente, estruturas envolvidas no antigo regime vão se adaptando ou vão sendo descartadas.

Nesse contexto de transição tecnológica, a regulação possui papel fundamental, uma vez que facilita a formação de nichos tecnológicos por meio da internalização de externalidades, positivas ou negativas, e da definição de regras de consumo. Além disso, uma vez estabelecidas as regras do jogo, reduzem-se as incertezas sobre as novas tecnologias, propiciando os investimentos e a passagem dos nichos para o regime. Todavia, o regulador enfrenta uma série de dificuldades, tais como permitir o melhor acesso de informação entre as partes, evitar ser capturado por grupos de interesse e, principalmente no caso de ambientes dinâmicos, como os da bioeconomia, ser capaz de adaptar-se à constante introdução de inovações (Baldwin et al., 2012) (Lopolito et al, 2011).

Quais os principais desafios regulatórios que serão enfrentados pelos reguladores com o avanço da bioeconomia? Uma parte desses desafios já está refletida no que é enfrentado na atual indústria brasileira de biocombustíveis. Mas a bioeconomia, como ilustrado nas figuras 1 e 2 acima, envolve exigências ambientais e sociais que parecem mais complexas. Além disso, a utilização de novas tecnologias e matérias-primas faz com que novos desafios sejam identificados.

Examinamos a seguir os desafios regulatórios da bioeconomia seguindo os elos da cadeia produtiva. Consideramos aqui a produção de matérias-primas (biomassa), a logística de fornecimento das matérias-primas, a conversão da biomassa nas biorrefinarias e a produção e difusão dos bioprodutos.

Matérias-Primas

O acesso às matérias-primas renováveis evoca, em primeiro lugar, questões relativas ao acesso ao patrimônio genético e à repartição dos benefícios entre os agentes envolvidos. Nesse sentido, foi estabelecido no Brasil o novo marco legal de biodiversidade que é regulado pelo CGEN, Conselho de Gestão do Patrimônio Genético. Esse marco legal é crítico para o desenvolvimento da bioeconomia.

O aproveitamento integral da biomassa e o uso eficiente dos solos são condições necessárias para que a bioeconomia atinja seus objetivos de sustentabilidade. Para tanto, é importante que haja a utilização de uma ampla variedade de matérias-primas. Assim, em contraste com a indústria de biocombustíveis brasileira, que utiliza predominantemente dois recursos, soja e cana, espera-se que a bioeconomia utilize diferentes fontes, destacadamente os resíduos (agrícolas, florestais e urbanos) e as energy crops, sem esquecer dos recursos da biodiversidade.

Essa diversidade de possibilidades vem acompanhada de diversidades geográficas e de ofertantes. A maior diversidade geográfica dificulta a regulação pois diferentes regiões exigem respostas específicas, principalmente em relação aos impactos sobre os biomas locais. Outro ponto é que muitas dessas novas matérias-primas não possuem mercados estabelecidos, isto é, seu desenvolvimento depende unicamente do crescimento da bioeconomia, o que aumenta os riscos de investimentos iniciais como destaca o relatório Billion-Ton, desenvolvido pelo DOE.

No Brasil, por motivos sociais, como se observa na produção de biodiesel, pode ser almejada uma maior participação de pequenos produtores rurais que podem se inserir na bioeconomia principalmente como ofertantes de energy crops, culturas vegetais de rápido crescimento e que podem ser plantadas em solos pouco férteis e em conjunto com a agricultura de subsistência. É importante que o regulador crie condições que permitam a distinção da origem da matéria-prima, isto é, se ela vem de agricultura familiar ou de grandes propriedades. Essa distinção é necessária para discriminar formas de incentivos, beneficiando a pequena propriedade que, se por um lado não possui escala de produção, por outro gera benefícios sociais, como aumento da oferta de alimentos e manutenção da população no campo.

Uma das questões ambientais relevantes é que o avanço da bioeconomia não pode ameaçar as vegetações nativas, evitando assim a discussão que envolvem os biocombustíveis de primeira geração, acusados de impactar direta e indiretamente no desmatamento. Para tanto, o desenvolvimento de metodologias mais acuradas de calcular o impacto de mudanças do uso da terra, direto e indireto, é essencial. Esses cálculos permitem a avaliação dos impactos da produção de matéria-prima nas áreas de vegetação nativas e a emissão de gases de efeito estufa em decorrência da mudança do uso da terra (Verburg et al, 2004). Com a melhora dessas informações, fica mais claro determinar qual o tipo de regulação mais eficiente, variando de formas regulatórias de comando e controle, como proibições, até formas de mercado, como as de pagamento por serviço ambiental.

Outro ponto é que muitas das novas culturas, principalmente as energy crops arbustivas, como a cana energia, estão no início do seu processo de desenvolvimento e há muito espaço para inovações que aumentam a produtividade (Nyko et al., 2013). Uma trajetória importante de inovação deve ser através da exploração dos recursos da genética. Com a expectativa da elevação do número de novas variedades criadas, há o desafio de torná-las viáveis e favorecer sua aceitação e difusão. O problema da difusão de novas variedades parece já ocorrer com a cana. A maioria das variedades de cana empregadas foram liberadas há mais de quinze anos (EPE, 2017).

Logística

Este elo da cadeia, que envolve os procedimentos de colheita, de transportes e de processamento, deve ser específico para cada matéria-prima. A criação de uma cadeia de suprimento para as biorrefinarias não é trivial e necessita de esforços de P&D para o desenvolvimento de máquinas e de metodologias específicas que atendam as características de cada matéria-prima. Como muitas das novas matérias-primas não possuem cadeias de logísticas desenvolvidas, o regulador deverá acompanhar de perto esse desenvolvimento, estimulando a criação de cadeias que permitam a introdução dos pequenos produtores agropecuários, sejam sustentáveis e respeitem as legislações estabelecidas.

Essa necessidade de estruturação tem demandado o envolvimento das empresas no estabelecimento dessas cadeias. Nos EUA, surgiram empresas, como Pacific Ag e Genera Energy, que atuam como intermediárias entre os produtores de matérias-primas e as biorrefinarias. No Brasil, os esforços da Granbio na estruturação da cadeia de suprimento da palha da cana ilustram a natureza e a complexidade dos desafios da logística na utilização das biomassas. Considerando os pequenos produtores rurais e a diversidade de matérias-primas, a existência de agentes intermediários atuando na ligação do campo à biorrefinaria deve se tornar mais comum. Nesse ponto, é importante considerar o papel dos órgãos reguladores no controle da atuação desses intermediários, principalmente nas relações com os produtores rurais.

A indústria brasileira de biodiesel representa um bom exemplo da dificuldade de construção de cadeias eficientes de logística. Apesar do potencial de diferentes matérias-primas, 10 anos depois de lançado o programa, a soja continua sendo a matéria-prima predominante, o que se explica em boa medida pela existência de uma cadeia de suprimento estruturada.

Biorrefinarias

Nessa etapa, as diferentes matérias-primas são tratadas e convertidas em bioprodutos. As tecnologias de conversão e a concepção das biorrefinarias não se encontram ainda claramente definidas. Observa-se com efeito um ambiente dinâmico no qual diversas empresas buscam desenvolver suas tecnologias e produtos, explorando conceitos que ainda são de certa forma experimentais.

O papel dos reguladores em ambientes desse tipo é de extrema importância, pois suas decisões criam regras e oferecem previsibilidade que levam a uma convergência de expectativas e investimentos responsáveis em torno de determinadas tecnologias. Essa convergência possibilita que as tecnologias avancem e ganhem competitividade mais rapidamente. Sobre esse ponto, o compromisso com o melhor social e ambiental tem que prevalecer sobre os interesses de grupos privados. Como há o interesse na bioeconomia por empresas de grande poder e setores bem organizados, o problema da captura pode determinar as trajetórias tecnológicas.

As biorrefinarias do futuro são vistas por muitos autores como ambientes de simbiose industrial em que diversas empresas atuariam de forma integrada, trocando entre si produtos intermediários, resíduos e rejeitos, e utilidades como água e energia. Assim, mais de uma empresa pode atuar na mesma planta industrial. Essa situação exige do regulador a sensibilidade de entender a complementaridade entre distintas empresas em uma mesma planta, inclusive empresas que não estejam sob sua área de atuação regulatória.

As biorrefinarias deverão atender mais de um mercado, o que exigirá dos reguladores atenção dos possíveis impactos em outros segmentos que não apenas aquele regulado por ele. As usinas de etanol do Brasil são um exemplo de unidade produtiva que atuam em mais de um mercado regulado, pois, além do etanol regulado pela ANP, grande parte das usinas também produzem bioeletricidade, cuja comercialização é regulada pela ANEEL.

Por fim, é esperado que a biotecnologia avançada, em particular o que se denomina biologia sintética, venha a ter grande presença nas biorrefinarias. A utilização de microrganismos geneticamente modificados assim como novas tecnologias como a edição genética, conhecida como CRISPR-Cas, tende a ser central nas tecnologias de conversão das biomassas. Como a utilização de novos microrganismos requer autorização do regulador, este se verá diante do desafio de avaliar e consentir permissões cada vez mais numerosas e frequentes. No Brasil, a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança, CTNBio, é responsável por essa regulação.

Bioprodutos

Bioprodutos são produtos industriais que utilizam recursos biológicos, como as biomassas vegetal animal, como insumos para sua produção. Na postagem anterior, discutimos os dilemas envolvidos nas estratégias de inovação e difusão dos bioprodutos. Por simplificação, a variedade de bioprodutos será resumida aqui em dois tipos, os produtos drop-in e os produtos não drop-in.

Os bioprodutos drop-in são de modo geral versões de moléculas já existentes na petroquímica, obtidas a partir de matérias-primas renováveis. A inovação é essencialmente uma inovação de processo. Esses bioprodutos podem compartilhar a infraestrutura de distribuição e de utilização existente. Os mercados já são maduros e totalmente desenvolvidos, cabendo ao produtor o desafio de competir em custo com as versões de base fóssil. Os biocombustíveis de aviação são por princípio drop in. O diesel renovável HVO (hydrotreated vegetal oil) é também considerado drop in. Entre os bioplásticos, o PE verde da Braskem, idêntico ao PE petroquímico, é também drop in. Como os produtos drop-in apresentam características idênticas aos produtos de origem fóssil, é essencial que a regulação seja capaz de diferenciar os produtos pela matéria-prima de origem e/ou produtor de origem. Dessa forma, é possível que os produtos de origem renovável, que emitem menos gases de efeito estufa e/ou que tenham origem na agricultura familiar, possam receber prêmios pelos seus benefícios sociais e ambientais.

Um caso interessante é o do etanol. A princípio, trata-se de um biocombustível não drop in. Nessa condição, foram exigidos investimentos expressivos para construção da infraestrutura de distribuição e adaptação dos motores. Somente assim foi possível desenvolver o mercado no país nos anos 1980 e permitir a ampla comercialização dos motores movidos a etanol. Essa infraestrutura não existe ainda na maioria dos países e o etanol combustível é considerado um produto não drop-in. No Brasil, entretanto, o etanol de segunda geração baseado em matérias-primas lignocelulósicas e não em açúcar, surge como um biocombustível drop in. Recentemente, o país vem desenvolvendo esforços para desenvolver a produção de etanol de segunda geração e, apesar dos avanços, o produto ainda não é competitivo com a gasolina e nem com o próprio etanol de primeira geração. Apesar de o país possuir mandatos de mistura obrigatória de etanol à gasolina, não possui mandatos específicos para o etanol de segunda geração, o que dificulta a sua penetração no mercado (Milanez et al., 2015). A superioridade ambiental do etanol de segunda geração e o início do seu processo de desenvolvimento em larga escala poderiam justificar uma diferenciação regulatória.

No longo prazo, a importância dos bioprodutos não drop-in deverá crescer principalmente para aqueles que consigam oferecer novas funcionalidades quando comparados aos de origem fóssil. As desvantagens de custo na produção inicial dos bioprodutos que tragam benefícios ambientais comprovados devem ser consideradas pelos reguladores como forma de orientar a transição para a bioeconomia. Esses incentivos, bastante difundidos para os biocombustíveis com os mandatos de uso obrigatório, são ainda raros para os demais tipos de bioprodutos, como os bioquímicos e bioplásticos. O Biopreferred Program mantido pelo Departamento de Agricultura dos EUA (USDA) é provavelmente uma das experiências mais importantes no tema.

Conclusão- Os desafios e a complexidade da bioeconomia

O fato de a bioeconomia estar em estruturação exige que o regulador desenhe um arcabouço regulatório que compreenda a profunda relação entre os diversos elos da cadeia produtiva e que não dificulte a introdução de inovações. Também é essencial que o regulador evolua junto com a bioeconomia, adaptando-se constantemente às novas necessidades. Especificamente para o caso das matérias-primas, além da questão ambiental, destaca-se a possibilidade de muitos ganhos sociais com a introdução de pequenos agricultores. Outro aspecto é que ela é um elemento estruturante da cadeia produtiva, já que suas características físico-químicas e regionais determinam a estruturação do resto da cadeia. O regulador, ao determinar as regras envolvendo a produção de matérias-primas, deve garantir a avaliação e captura dos benefícios ambientais e sociais. Para a logística com as matérias-primas, talvez o aspecto mais interessante seja a necessidade de se regular a relação entre a empresa responsável pela realização da logística e os fornecedores de matérias-primas.

A biorrefinaria, essencial para viabilizar a bioeconomia, tem despertado o interesse de perfis muito variados de empresas, envolvendo desde gigantes da biotecnologia e da química até pequenas start-ups e universidades. A diversidade de atores é um desafio ao regulador, uma vez que suas ações podem impactar de formas distintas empresas atuando em um mesmo segmento. Quanto aos bioprodutos é essencial a internalização de seus benefícios assim, no caso dos drop-in, espera-se que seus benefícios sejam premiados e que sua origem, tanto de matéria-prima quanto de produtor, seja identificada. Quanto aos não drop-in, os principais desafios serão a criação de regulação para as novas cadeias de distribuição que surgirão e de meios que permitam maior apropriabilidade aos inovadores.

Por fim, cabe ressaltar a importância da indústria dos biocombustíveis brasileira para a evolução da bioeconomia no país. A atual indústria de biocombustíveis brasileira é um caso ímpar no mundo e oferece diversos conhecimentos que podem ser aproveitados pela regulador. Porém, ela apresenta um nível de complexidade muito inferior ao da bioeconomia, como se observa nas figuras 1 e 2. Sendo assim, há a necessidade de grande esforço inovativo do regulador para criar as regulações para a bioeconomia.

(*) Doutorando do Instituto de Economia da UFRJ

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